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破解电梯安全监管困境的广州探索

时间:2017/3/7 17:14:00     搜索关键字:

老旧电梯是电梯安全监管的难点和重点,随着上世纪八九十年代建设的商品楼进入老化期,我国将迎来第一波电梯更新改造冲击潮。然而,由于业委会缺失、物业管理错位、政府公共服务缺位等三大问题共存,物业与业主之间为此容易产生矛盾并升级,极易造成群体性冲突,滋生社会不和谐因素。

当下,广州通过试点搭建电梯事务社区治理平台,通过质监力量介入提供技术支撑,解决了电梯更新改造过程中涉事各方普遍面临的信息不对称难题,将多起因老旧电梯“带病运行”得不到解决而造成的矛盾化解在萌芽中。


三大因素致电梯大国遭遇更新改造困境

我国最早一批住宅楼建成于上世纪80年代末90年代初,距今已有20余年,作为配套的电梯也进入“老龄化”,其中北上广深一线城市尤其明显。就广州市而言,广州市的电梯保有量达12.7万台,目前使用年限超15年的长期服役电梯达1.4万台。

老旧电梯“超期服役”带来的安全隐患不断增加。国家质检总局近年对部分省市2523台使用15年以上的老旧电梯进行抽查,有7%的电梯存在较大隐患。业内人士认为,业委会失位、政府缺位、物管错位是造成我国住宅小区老旧电梯“带病运行”、改造更新难实施的三大主要因素。

业委会长期失位,资金筹集困难

来自中国物业管理协会的数据显示,我国业主委员会的成立率不到50%,运行较好的仅有15%,而北京、广州、深圳等房地产市场发展较早的城市业委会成立比例也不到20%。广东盈隆律师事务所高级律师夏建如表示,“业委会失位导致住宅小区公共事务的决策主体缺失,电梯是否更换看似由全体业主说了算,实际却是谁说了都不算。”

在老旧住宅小区,要么没有缴纳物业维修基金,要么维修基金体量较小。有不少物业经理反映说,由于业委会的缺失,电梯维修所需筹集资金的任务就落到物业身上,但这对电梯低层住户来说并不重要,他们对筹资不积极,而住高层的住户则急得团团转。


政府公共服务缺位,安全性能评估众口难调

不少街道负责人认为,住宅小区旧梯更新改造是业主们的事,属于私权领域,街道对此也不具相关职能,一般只有当矛盾激化并转化为信访事件后,街道综治办才被动介入。曾经处理过相关投诉的综治办人士表示,由于没有法律授权,街道介入的身份名不正言不顺,往往只能以综治维稳的名义调处。

我国老旧电梯“高负荷运转”并不少见,由于缺乏强制性的电梯报废标准,电梯安全状况评估仍莫衷一是,这也给业主、制造商、物业、维保等多方纠纷埋下导火索。尽管上海、深圳等一些城市已经出台了电梯安全评估规范,但评估完成之后如何进一步推进,实施细则依然空白。

物业公司长期“越俎代庖”

从法理上看,物业公司应该是受全体业主委托的“管家”,但实际上,物业公司却被业主们看成小区的主人,凡是涉及包括电梯安全等在内的事务,业主也都依赖物业公司。在不少物业公司负责人看来,电梯属于全体业主的共有财产,物业公司只是配合全体业主做好相关服务及提供建议。但现实中,由于业委会的缺失,双方权责利边界不清,物业被迫承担本该由业委会担负的责任,直接导致物管方“越俎代庖”。


广州探索:搭建电梯事务社区治理平台

位于广州番禺区德兴路的开阳阁建成于1996年,是一栋33层的单体住宅楼,小区有256户,居住人口有800多人,主体为中老年人。据业主代表欧德旺介绍,从2016年5月开始,3台电梯频繁出现问题,其中2台甚至出现过停摆状况。


“电梯惊魂”事件屡屡上演,业主们大呼吃不消。一些积极分子便开始找物业公司商讨解决方案,可物管方也犯难。据涉事物业公司介绍,由于电梯老化严重,不少大件零配件如钢丝绳都面临更换,而小区物业费每平方米只有1元钱,电梯日常维保费用太低,眼看着电梯问题越来越严重,都没有维保公司愿意接手了。


考虑到安全问题,且涉事电梯已超过半月没有维保,当地质监部门接到投诉到现场检查后,对其中2台问题最为严重的电梯采取了强制停运措施。广州市番禺区市场和质量监督管理局局长卢鼎说:“尽管当时住户意见很大,但这也是没办法中的办法。电梯带病运行很可能造成人员伤亡。”由于电梯更新改造久拖不决,业主与物管双方矛盾开始酝酿升级。一个个举报电话、一封封投诉信飞向当地东丽居委会、市桥街道办以及质监部门。在当地媒体的关注下,本是小区内部的电梯更新改造纠纷上升为一起公共舆论事件。

为了解决这一难题,作为电梯安全监管职能部门,广州市质监局经过多方调研,搭建起电梯事务社区治理平台,统筹居委会、业主代表、物管方、维保方、民意代表、电梯厂商、质监局、行业协会等各方力量。在平台的统一协调下,开阳阁开始筹备业委会,重新聘用了物业公司,确定了筹资方案。广州市番禺区东丽社区居委会书记谢健说:“电梯事务社区治理试点的推行,让我们有了技术支撑和专业指导,改变了以前调解‘和稀泥’状态,从而有效化解矛盾在基层。”

                                                                 


广州市质监局特种设备监察处处长杨延晖表示,在老旧电梯更新改造过程中,业主属于典型的弱势群体,而有的物业公司为了赚取利润,往往请质次价低的维保公司。维保公司为了赚取利润,往往维保走过场,等电梯大修更换零件时以次充好大赚一笔。破解困局关键是要解决各方信息不对称造成的互不信任问题。

广州市质监局局长姚建明表示,要解决老旧电梯更新改造难题,关键是要建立一套社区事务治理议事规则,广州此举没有增加政府财政负担,避免了传统的“大包大揽”安全管理思维。广州在2012年实施全国电梯安全监管改革试点的正确探索路线上,推动电梯安全监管从“管理1.0”迈向了“治理2.0”阶段,改变了政府在电梯安全监管中的被动状态。


“处理公共事务就怕信息不透明。在这套平台规则下,各方都能公开说理,不管是关于业委会还是筹集资金的事,都可以在这个平台上进行磋商。”杨延晖认为,通过治理模式解决公共事务管理难题是可行途径,同电梯事务一样,住宅小区的水、电公共设施等其他社区事务也可以“依葫芦画瓢”。

旧梯更换潮亟需政府搭台补位

我国电梯保有量达360万台,

已成为名副其实的第一电梯使用大国。

                                       

电梯问题已成为我国城市社区基层矛盾的导火索之一,广州电梯监管探索的“多元共治”之路具有可供复制的“样本意义”,要更好发挥作用还需从以下三方面加以完善。

理顺部门职责关系,推进业委会成立

基层干部认为,旧梯更换改造往往涉及质监、住建、街道、居委会等多个部门,亟需理顺各部门职能关系,铲除“看似谁都管实则谁都没管”的灰色地带,同时以电梯维修更新为契机,加快推进业委会成立。广州盈科律师事务所周玉忠建议,应将成立业委会纳入基层社会治理体系中,将业委会成立数量纳入政府考核中。

健全电梯安全评估体系,制定更新改造指引细则

业内人士表示,旧梯改造更换程序复杂,政府应完善老旧电梯安全评估体系,加强对超龄服役电梯的风险监测,制定电梯更换相关指引,隐患达到何种程度需要更新,何种程度应该改造,应该给予具体建议,同时明确业主、物业等各方权责。

转变传统管制思维,主动引导推动社区自治

随着老旧电梯更新改造潮的到来,如果延续传统的“大包大揽”管制思维,无论是职能部门还是基层政府都将面临被“牵着鼻子走”的局面。杨延晖表示,推进电梯事务社区治理,关键要以政府公信力为权威背书,主动引导各利益相关方力量参与治理平台搭建,如此才能厘清政府和社会边界,让政府在社区事务纠纷领域实现“垂拱而治”。


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